孔超

西南管道貴陽輸油氣分公司

目前，國內經濟快速發展與油氣管道安全管控矛盾日益突出， “管地之爭”不斷加劇。由于各地經濟發展水平、自然環境、政策導向等存在差異，政府職能部門、管道企業對高后果區的認識和理解不同，在高后果區安全管控上存在差異。筆者結合工作經歷，認識到要解決現存的一些問題和矛盾，需要建立良好的政企合作機制。

1 高后果區標準法規演變

某管道企業基層單位所轄管道為國家天然氣主干線，里程251公里、管徑1 016 毫米、設計壓力10兆帕。建設時期，管道（不含站場、閥室）所經一級地區188.8公里、二級地區62.2公里，無三、四級地區。2013年投產后第一次識別管道高后果區，共有14處，多為管道兩側村莊及個別特定場所，且沒有高后果區分級概念。識別標準為企業內部業務管理體系文件《高后果區識別及管理規定》并參照GB 50251―2003《輸氣管道工程設計規范》地區等級及特定場所分類標準。筆者認為，與GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》相比較，企業文件對高后果區識別的標準更為嚴謹保守。

《石油天然氣管道保護法》規定管道中心線兩側各5米距離，主要是基于保護管道安全，便于管道維搶修作業；而對于兩側建構筑物的安全距離沒有明確要求，也沒有給出法規依據。只是說“應當符合國家技術規范的強制性要求……應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定”。 2013年青島“11·22”輸油管道爆炸事故發生后，政府、管道企業、社會各界對于管道安全保護和管道高后果區問題有了新的認識。 2017年12月15日，國家安監總局等八部委聯合印發了《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》（安監總管三〔2017〕 138號），明確管道企業主體責任、政府監管責任和指導方針，人員密集型高后果區的安全管理被提上重要議事日程。

2 高后果區管控難度大

近年油氣管道事故頻發，社會影響較大，政府和企業對高后果區的管控力度逐步加大。但是，社會經濟發展與管道安全之間的“管地之爭”、項目開發與管道地區等級升級之間的矛盾依然存在。前述企業基層單位2018年再次識別高后果區時，數量已達38個（均為人員密集型），里程85公里。其中3處Ⅲ級高后果區（均為地區等級升級至四級、且出現多處特定場所所致），里程約6.5公里；其余均為Ⅱ級高后果區，里程約78.5公里。在這種情況下，一些地方政府 表現出了“管道建設限制了經濟發展”“把你們管道遷走吧，那樣我們就能更好地建設發展了”等一些情緒性態度，甚至將管道改線作為解決問題的常態手段，千方百計促使管道企業實施改線工程。進一步增加了高后果區的管控難度，企業面臨的壓力越來越大。

3 新增和升級典型案例

（1）移民搬遷項目。某縣在距離管道約150米處新建移民搬遷小城鎮1座，規劃居民區30棟，另有社區醫院、小學等配套設施，計劃居住人口約3萬人。項目啟動前期，管道企業已經發現，向建設單位發放管道安全告知書，并逐層向政府部門函報，要求建設單位首先進行安全評估后再行規劃建設。期間，省級主管部門也到現場檢查指導，但由于該項目征地工作已經開展（約1萬畝），規劃審批、項目設計、投資都已經落實，且該項目為移民搬遷政治工程，雖然也清楚緊鄰管道存在安全風險，但事已至此，騎虎難下。形成新增人員密集型高后果區。

（2）產業扶植項目。某區新建殘疾人產業園外部圍墻臨近管道30米，最近一棟5層建筑距離管道50米，管道潛在影響半徑內有類似新增建筑8棟。項目剛開始場平時即被管道企業發現，先是向建設單位、鎮政府及區管道保護主管部門口頭匯報，繼而書面報告，要求針對該項目建設與管道相互影響進行安全評估，符合有關規定后方能開展規劃建設。但企業的意見未被采納，區級管道保護主管部門直接出具了書面意見，同意其項目有條件建設。條件是緊鄰管道的兩棟建筑不得作為人員住宅和工作場所，不得存放易燃易爆品；管道企業要加強該段管道的日常巡護，確保管道安全。導致該處升級為Ⅱ級人員密集型高后果區。

4 政企合作的典型事例

2019年，墨西哥“1·18”成品油泄漏事故發生后，貴州省政府安委辦出臺了《關于切實加強油氣輸送管道高后果區安全風險防控工作的通知》，從企業主體責任，政府監管責任，地企包保責任制度，高后果區巡查制度，高后果區項目規劃與管道保護協調，高后果區內第三方施工管理，應急聯動、管道保護宣傳、責任追究等七個方面詳細規定了對高后果區管控要求，起到了良好的效果。

（1）新建旅游度假區項目。某地在臨近管道一側新建旅游度假區。管道企業向政府主管部門提出建議，由建設單位開展安全評估，出具安全評估報告，再由政府主管部門組織召開專家評審，根據評估報告意見調整項目建設規劃，在不改變原有地區等級、不提升原有高后果區等級的基礎上，采取有效的管道保護措施后，開展項目建設。在政府主管部門的牽頭協調下，各相關部門、企業按照法律法規、政府通知要求履行職責和義務，緊密配合，建立日常巡檢、應急協作長效機制。

（2）高后果區內第三方施工。某建設單位擬在Ⅲ級高后果區內采用橋跨方式修建城市環線公路。項目開始前，管道企業向建設單位、施工單位發放了管道告知書，并向政府主管部門匯報。由于橋跨項目涉及地質勘查、結構力學等專業知識，管道企業無法審查該跨越設計、施工方案。政府主管部門于是要求建設單位邀請資質設計單位出具專項設計方案，施工單位根據設計方案出具安全可行的施工方案并編制應急預案后，組織管道保護主管部門、應急、公安等職能部門，邀請安全、地質及管道方面相關專家召開評審會。管道企業與建設單位、施工單位簽訂三方管道安全協議，相關設計方案、施工方案、應急預案、專家意見、會議紀要及安全協議在主管部門備案管理。施 工前，施工單位提前通知管道企業、主管部門，對周邊居民進行安全及應急知識告知，各方提前對施工條件予以聯合確認。施工過程中，管道企業派專人在現場指導、值守；應急隊伍現場待命；直至施工結束。

5 結語

隨著政府、企業、社會各個層面對油氣管道的安全認知逐漸提高，對人員密集型高后果區的管控越來越嚴格，分工也越來越明確，形成了高后果區安全管控法規、制度和好的做法。但是，高后果區安全管控是一項涉及面廣、涉及方多的綜合性工作，在管道本體安全受控的前提下，管道周邊外部環境變化是影響管道安全的主要因素。只有政府和企業（含第三方施工企業）在好的制度約束下，加強溝通合作，才能確�！肮芎么媪�，嚴控增量”。

作者：孔超，西南管道貴陽輸油氣分公司貴陽作業區副經理。