王彬彬

西南管道公司

管道高后果區是管道管理的重中之重。近年來國家相繼發布了GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理的通知》（安監總管三〔2017〕138號，以下簡稱138號文）等標準或指導性文件，部分省、市、區也提出了相關管理要求，各管道企業多方面強化管理措施，但總體形勢仍不容樂觀。

高后果區從最初形成到大范圍出現，涉及多方面、多層次問題，筆者將從高后果區成因、識別及風險評價、現場管控、法規標準等方面談幾點看法。

1 高后果區成因

1.1 客觀原因

（1）路由限制不可避免。我國大江大河、鐵路公路等已形成縱貫東西南北的網絡，管道作為線性工程，不可避免與其并行或交叉，形成不同類型高后果區。

（2）土地資源稀缺。考慮到安全運行及當前技術水平，部分區域無有效路由，如西南山區、西北荒漠等，管道路由只能選擇與人口、河流或其他線性工程相關的區域，如山間小平原、山谷、河谷、綠洲等。

（3）經濟發展導致管道環境改變。因經濟發展需求，原有管道路由逐漸被構建筑物包圍，形成高后果區。如蘭成渝成品油管道于2002年投產，已運行17年，隨著西部大開發的實施，逐步形成了大量人員密集型高后果區，在部分支線沿線甚至達到Ⅲ級高后果區。

（4）歷史遺留問題。部分老管道建設時相關法律法規尚不完善，政府和企業對高后果區的危害性認識不足，形成了一部分歷史遺留的高后果區。

1.2 主觀原因

（1）制度不完善，尚無明確針對高后果區管理的法律法規。 138號文要求各相關部門“管好存量嚴控增量”，但可操作性差，實踐中政府缺乏動力、企業權限有限。

（2）地方政府和企業各自為政，缺乏有效溝通。一方面，城鄉建設規劃與管道建設規劃缺乏有效銜接，無視管道的存在，甚至發生管道剛建成不久因周邊項目規劃建設而被迫改線的窘況；另一方面，企業只注重經濟效益，在管道建設時本著“先到先得”的態度占據了優質土地資源（尤其是貧困地區），忽略了地方經濟的長遠發展。

（3）工程建設把關不嚴。設計人員在選擇管道路由時缺少長遠眼光，過分依標準靠規范，經濟指標考慮的多，安全指標考慮的少，沒有做到“以人為本”。造成部分線路在沒有采取措施的情況下穿越高后果區，如某天然氣管道選址時， 5米外即是小學院 墻。甚至在管道發生多次失效事故后，部分設計單位依然不能充分認識高后果區存在的風險。部分工程以趕工期或施工難度大為由，隨意變更路由，導致高后果區增加。

2 高后果區識別、風險評價現狀及問題

2.1 高后果區識別

高后果區識別主要依據《油氣輸送管道完整性管理規范》，企業依據編制了詳細的油氣管道高后果區識別實施細則，對相關條款進行了解讀，方便了后期工作的開展。但因國標對部分條款界定不清晰，識別過程中依然存在一些問題，甚至專業機構和人員對部分條款的認識也存在較大差異。如油氣管道都將“四層及四層以上樓房普遍集中，交通頻繁，地下設施多”作為Ⅲ級高后果區主要識別項，但不同人員對“四層及四層以上樓房普遍集中”理解不同，直接影響高后果區的定級、風險評價和現場管控。此外漏識別、過度識別、高后果區邊界劃分不準確，部分管段一個高后果區被劃分為多個連續高后果區等都是常見錯誤，人為增加或減少了高后果區數量，增大了管理難度。

2.2 高后果區風險評價

（1）國標規定可采用多種方法進行風險評價，主要有定性和半定量法，如風險矩陣法、指標體系法等均有較成熟應用，但不同方法均有較強主觀性，且得出的結果差距較大。

（2）高后果區風險評價需要識別考慮的風險因素/威脅主要有內外腐蝕、第三方損壞、自然與地質災害、制造與施工缺陷等。隨著X70/80等高鋼級管道的推廣應用，環焊縫失效已成為此類管道的主要失效形式，當前檢測手段不能有效識別環焊縫缺陷。同時，地災因其隱蔽性，無法及時掌握相關信息，導致主要風險因素信息的缺失，降低了風險評價的準確性。

（3）油氣管道失效數據對于指導油氣管道全生命周期的管理，開展風險評價有重要意義。歐美等國早已建立了管道失效數據庫，我國尚無此類數據庫。國家法律法規對此無明確要求，地方政府及企業缺少自揭家丑的決心和勇氣，造成資源無法分享和巨大浪費。建議由國家層面或社會團體推動數據庫的建立，形成全社會主動分享安全事故信息的倒逼機制。

3 高后果區管控現狀及困難

3.1 高后果區管理現狀

138號文下發后，多地政府陸續出臺了油氣輸送管道高后果區管理要求或辦法，主動收集高后果區基礎信息、制定“一區一案”等，并不定期進行檢查。如貴州省已多次下發高后果區管理相關通知，且內容逐步細化，可操作性增強，企業在執行過程中能做到有的放矢，有據可依。

管道企業開始定期更新高后果區基礎信息，開展風險評價，持續完善“一區一案”并嚴格執行。中國石油對油氣長輸管道工程建設及運行安全實行了全面升級管理，不斷加強人防、物防、技防、信息防等管控措施，如試點區段長制，加密巡檢，精準宣傳，加密“三樁一牌”，增設硬隔離，建設視頻監控系統、地災預警系統，確保管道外部環境安全。全面開展高鋼級管道環焊縫排查，積極引進管道內檢測新技術，對不可接受隱患積極改線，確保管道本質安全。積極開展企地應急演練， 2019年9月份，西南管道分公司聯合云南省組織開展了我國迄今為止規模最大的大型河流溢油攔截演練——中緬原油管道瀾滄江跨越段泄漏政企聯動應急演練，檢驗了應對突發事件的地企協同“作戰”能力。

3.2 高后果區管控存在的困難

（1）制度建設滯后。 GB 32167―2015和138號文是目前指導高后果區安全管理的最重要的文件。前者規定了高后果區識別準則、風險評價及原則性管理要求，主要針對運營單位，基本不涉及政府工作。后者原則性規定了高后果區管理中企業和政府的責任。對于企業，管控僅限于高后果區管段及管道兩側各5米范圍，范圍外企業能做的主要是宣傳、組織應急演練及必要的隱患整改。對于政府，只是原則提出了 “管好存量嚴控增量”的要求，但并未禁止高后果區體量或數量增加，如果嚴格執行，會與地方規劃及經濟發展產生矛盾，有關部門會處于騎墻狀態。

（2）技術制約。歸根結底，只要管道本體安全，高后果區就安全，但當前管道失效主要集中在環焊縫缺陷，現有在線檢測技術難以完全發現此類缺陷。

（3）地方管理職責不清。基層政府（如縣、鄉）工作任務重，管道保護責任分工不清晰，存在無人管或多頭管理的現象。同時，部分地方政府部門對高后果區風險認識不足，甚至拒絕接收企業主動報備的相關信息。

4 高后果區管理建議

4.1 發揮主觀能動性，落實企業主體責任

（1）摸清底數，主動上報。認真學習把握高后果區識別準則，統一標準，避免人為提高或降低高后果區數量、級別。收集高后果區管段基礎信息，確定風險因素和風險級別。對有報備要求的地方政府，按要求及時報備；若無報備要求，主動向主管部門報備。

（2）因地制宜，做好現場管控。以“三樁一牌”為例，南方地區草木繁茂，應適當增加樁牌高度，西氣東輸管道公司在所有高后果區每隔50米設置高樁警示牌，標識醒目、通透性好。中國石化華南銷售公司在部分山區管道上方鋪設巡檢小道，既便于巡護，又形成樁牌之外的另一種標識。

（3）持續推進區長制，有條件的地區可試點“雙區長制”。中國石油各管道公司已全面推進高后果區區長制。江蘇省試點油氣輸送管道企地網格化管理（即管道企業和地方聯手，加強管道保護網格化單元的管理方式，建立了責任到人、職能到位的長效管理機制）。貴州省安委辦《關于切實加強油氣輸送管道高后果區安全風險防控工作的通知》（黔安辦〔2019〕11號）明確要求建立高后果區風險管控包保責任制度，地企雙向掛牌。

（4）暢通信息，建立信息共享機制，加強學習交流。中石油管道有限責任公司組織各管道分公司對全部Ⅲ級高后果區進行了交叉檢查，相互學習優秀做法，開拓思路。各管道企業經常性組織不同層級的學習交流，推進信息共享。

（5）以問題為導向，積極引進新技術。隨著智慧城市、智慧管道及工程技術的發展，企業可創新管理模式，實現油氣管道高后果區的精細化和動態管理。以前不具備管道鋪設條件的地區現在可通過橋梁、隧道實現貫通，減少高后果區的形成。

（6）及時掌握管道高后果區變化。對于以下情形：①可能新增高后果區的；②可能導致已有高后果區識別項增加、級別升級的；③可能導致已有高后果區體量增加（如構建筑物增加）、構建筑物或環境敏感區與管道距離減小、風險源增加（如地災）等風險增高的，要及時發現、協調（制止）并逐級上報地方政府直至所在省（市、自治區）管道管理部門，同時對相關區域增強管控措施，必要時進行專項風險評價。

4.2 政府部門加強執法，落實監管責任

（1）暢通政企溝通渠道，提升服務意識。厘清各部門管理職責，建立溝通機制，定期組織召開聯席會，提前讓管道企業參與到城鄉建設規劃中，做到未雨綢繆。主動組織開展高后果區應急演練，支持管道企業開展精準宣傳工作。

（2）建立法治保障，做到有法可依。高后果區管理根本上還要依法管理，無法無規可依是當前最大的困難，主管部門要勇于擔當，積極推動法治建設，制定地方條例和辦法。

作者：王彬彬， 1985年生，博士，腐蝕科學與防護專業，高級工程師，中國石油西南管道公司高級主管。主要負責管道內檢測、高后果區管理、腐蝕與防護工作等。