姜長(zhǎng)壽

甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)

管道運(yùn)輸作為我國(guó)五大運(yùn)輸方式之一，被譽(yù)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大動(dòng)脈”。截至2018年底，我國(guó)油氣長(zhǎng)輸管道已位居世界第三，總里程達(dá)13.6萬(wàn)公里，國(guó)內(nèi)99%的天然氣和85%的原油通過(guò)管道運(yùn)輸。但是，近年來(lái)我國(guó)管道安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，安全潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，總體國(guó)家安全觀的提出對(duì)強(qiáng)化管道安全保護(hù)工作具有重要指導(dǎo)意義。

1 拓展了管道安全保護(hù)工作的思路和空間

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視管道建設(shè)和發(fā)展。“十九大”報(bào)告將油氣管道作為國(guó)家九大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之一，其安全作為國(guó)家安全體系的組成部分，也是實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全觀的民生工程。以民為本、與時(shí)俱進(jìn)、公私相濟(jì)、良法善治安全觀是總體國(guó)家安全觀高屋建瓴的鮮明特色[1]，也是拓展管道安全保護(hù)工作的思路和空間的著力點(diǎn)（附圖）。

1.1 “以民為本”的安全觀

“以民為本” 安全觀突破了傳統(tǒng)安全理論的局限，將安全維護(hù)的范圍從“物”的安全擴(kuò)展到“人”的安全，強(qiáng)調(diào)人民在國(guó)家安全體系中的主體性地位[2]，將人民安全至上的核心理念，融入并貫穿于國(guó)家安全建設(shè)的所有領(lǐng)域。在總體國(guó)家安全觀下，安全治理“既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題；既重視自身安全，又重視共同安全。”[2]少數(shù)企業(yè)注重發(fā)展，忽視安全；或者注重“個(gè)體”安全，忽視“整體”公共安全，也是引發(fā)油氣管道安全風(fēng)險(xiǎn)的根源。

“以民為本”的理念，要求突出安全源頭治理，加強(qiáng)事前預(yù)防，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，促進(jìn)形成管道發(fā)展與安全、自身安全與公共安全相結(jié)合的“命運(yùn)共同體”，有利于實(shí)現(xiàn)“個(gè)體”安全利益與“整體”安全利益相融合，同時(shí)提升管道安全運(yùn)行能力和國(guó)家能源輸送保障能力。

1.2 “與時(shí)俱進(jìn)”的安全觀

“與時(shí)俱進(jìn)”的安全觀作為總體國(guó)家安全觀的鮮明特色，在關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交等傳統(tǒng)重要領(lǐng)域的同時(shí)，還將視野拓展到涵蓋文化、資源、生態(tài)、網(wǎng)絡(luò)、海洋、太空等多個(gè)非傳統(tǒng)領(lǐng)域，從而將國(guó)家安全的范疇大大擴(kuò)展，是一種更加全面、更符合時(shí)代潮流、更與時(shí)俱進(jìn)的新安全觀[2]。美國(guó)自1968年頒布《天然氣管道安全法案》以來(lái)， 2019年又提出了第14次修訂意見(jiàn)[3]。每次修訂都吸納先進(jìn)科技、有效政策和最佳實(shí)踐，提高了法治的權(quán)威性和效果。

管道安全保護(hù)工作應(yīng)關(guān)注國(guó)內(nèi)外油氣儲(chǔ)運(yùn)領(lǐng)域科 技、文化、資源、規(guī)劃、管理、法規(guī)等發(fā)展動(dòng)態(tài)，積極推廣應(yīng)用先進(jìn)的智慧化管道、大數(shù)據(jù)技術(shù)、完整性管理、管廊帶規(guī)劃、監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)和方法等，以提升管理的科學(xué)性和消除滯后性。

1.3 “公私相濟(jì)”的安全觀

在國(guó)家安全治理中，“如何更為有效的實(shí)現(xiàn)公益與私益之間的平衡，減少利益抵牾、摩擦甚至沖突，成為總體國(guó)家安全觀追求的一大目標(biāo)。”[4]目前，對(duì)管道上方農(nóng)作物減產(chǎn)和土地利用價(jià)值降低缺少相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，影響到地方及農(nóng)戶(hù)對(duì)管道保護(hù)和隱患整治的積極性。按照“公私相濟(jì)”理念，需要制定有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以維護(hù)管道企業(yè)和土地權(quán)利人雙方的權(quán)益。

“公私相濟(jì)”安全觀通過(guò)提倡經(jīng)濟(jì)效益與公民基本權(quán)益平等化[1]，鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與管道安全治理，重視構(gòu)筑社會(huì)協(xié)同局面，以便各方形成合力。

1.4 “良法善治”的安全觀

在國(guó)家安全治理中依法治國(guó)是重要保障力。少數(shù)地方由于對(duì)管道保護(hù)法宣傳、實(shí)施力度不夠，難以形成濃厚的法治氛圍和出現(xiàn)管道風(fēng)險(xiǎn)管控不力問(wèn)題。

應(yīng)遵循法治管控思維，通過(guò)立法修法加快法治化進(jìn)程，促進(jìn)管道安全保護(hù)工作的有效性和持續(xù)性。

2 以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)做好管道安全保護(hù)工作

新時(shí)期，我國(guó)油氣管道安全保護(hù)工作，要以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步拓展思路、健全體制、加強(qiáng)防控、強(qiáng)化法治。

2.1 拓展管道安全保護(hù)工作思路

要以近年來(lái)的管道事故血的教訓(xùn)為戒，以美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家管道安全立法經(jīng)驗(yàn)為鑒，將以往管道保護(hù)工作主要針對(duì)第三方損壞、打孔盜油和地質(zhì)災(zāi)害等外部風(fēng)險(xiǎn)，拓展到還要針對(duì)防控管道本質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)和高后果區(qū)等公共安全風(fēng)險(xiǎn)上；將傳統(tǒng)的管道保護(hù)模式，拓展到集管道安全保護(hù)于一體的新模式；將主要防控運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)延伸到覆蓋管道的全生命周期。

2.2 健全管道安全監(jiān)管體制機(jī)制

構(gòu)建“源頭監(jiān)督、全程管控”的安全監(jiān)管體制機(jī)制，增強(qiáng)各級(jí)政府和管道企業(yè)的管道安全保護(hù)能力。

健全完整性安全監(jiān)管機(jī)制。與管道完整性管理相對(duì)應(yīng)，將完整性監(jiān)管運(yùn)用于管道規(guī)劃、審批、建設(shè)、運(yùn)行、檢測(cè)、維修直至報(bào)廢等各階段。

完善安全保護(hù)責(zé)任清單。建立省、市、縣、鄉(xiāng)管道安全保護(hù)管理體制，完善政府及部門(mén)安全監(jiān)管責(zé)任和績(jī)效考核范疇；完善管道企業(yè)在管道全生命周期推行完整性管理，嚴(yán)格落實(shí)法定檢驗(yàn)制度，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、檢測(cè)維修及采取消減措施，確保管道本質(zhì)安全和能源供給安全的主體責(zé)任；加強(qiáng)對(duì)各方履職情況的監(jiān)督檢查，加大對(duì)各類(lèi)違法違規(guī)行為的問(wèn)責(zé)力度。

采取相對(duì)集中安全監(jiān)管模式。整合分散在各權(quán)力部門(mén)的安全監(jiān)督職能，建立發(fā)改（能源）部門(mén)為主、特設(shè)管理部門(mén)和應(yīng)急管理部門(mén)協(xié)助的管道安全監(jiān)管模式，加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。

完善利益補(bǔ)償機(jī)制。與《物權(quán)法》規(guī)定相銜接，建立管道地役權(quán)及登記制度，維護(hù)土地權(quán)利人獲得補(bǔ)償和管道企業(yè)從事巡檢、維修作業(yè)的權(quán)利；兼顧地方利益，制定管道過(guò)境分稅制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

設(shè)置管道安全距離。在管道中心線(xiàn)兩側(cè)五十米范圍內(nèi)，設(shè)置安全保護(hù)帶，禁止修建人口密集場(chǎng)所和易燃易爆物品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；在管道沿線(xiàn)高后果區(qū)設(shè)置安全咨詢(xún)區(qū)，在此范圍內(nèi)修建上述場(chǎng)所應(yīng)履行評(píng)估審批程序。

加快管道安全保護(hù)科技進(jìn)步。鼓勵(lì)開(kāi)展管道完整性、可靠性發(fā)展研究，以大數(shù)據(jù)為支撐，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新發(fā)展智能監(jiān)測(cè)預(yù)警、高精度檢測(cè)設(shè)備等關(guān)鍵技術(shù)，建立管道地圖系統(tǒng)和統(tǒng)一的電話(huà)呼叫平臺(tái)，為管道規(guī)劃、監(jiān)管、預(yù)警、應(yīng)急和社會(huì)監(jiān)督提供支撐和平臺(tái)。

發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。通過(guò)開(kāi)展公共安全教育，提升“公民國(guó)家安全素養(yǎng)是新時(shí)代國(guó)家安全工作的群眾基礎(chǔ)的必要條件，這也是‘國(guó)家安全，人人有責(zé)’的基礎(chǔ)。”[5]建立管道安全風(fēng)險(xiǎn)舉報(bào)制度，構(gòu)建“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)監(jiān)管、企業(yè)主責(zé)、社會(huì)監(jiān)督”的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.3 加強(qiáng)管道安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力

落實(shí)“源頭治理”“關(guān)口前移”和“標(biāo)本兼治”措施，實(shí)現(xiàn)“預(yù)防為主、安全第一”的目標(biāo)。

管道規(guī)劃的前瞻性、協(xié)調(diào)性。管道規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃及其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要做到協(xié)調(diào)銜接，并保持雙方發(fā)展空間和合理的安全距離。

設(shè)計(jì)選線(xiàn)的合理性、安全性。合理設(shè)計(jì)和優(yōu)化管道路由選線(xiàn)，避讓地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)、高后果區(qū)和城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)，對(duì)于無(wú)法避讓的，應(yīng)采取必要的技術(shù)保障和監(jiān)測(cè)預(yù)防措施，確保管道自身安全和公共安全。

施工管理的合規(guī)性、可靠性。組織開(kāi)展管道建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工合法性、合規(guī)性和參建單位資質(zhì)、現(xiàn)場(chǎng)安全管理等專(zhuān)項(xiàng)檢查，嚴(yán)把管道安裝焊接、檢測(cè)檢驗(yàn)與內(nèi)外防腐等關(guān)鍵環(huán)節(jié)質(zhì)量關(guān)，提升管道本質(zhì)安全。

管道運(yùn)營(yíng)的安全性、穩(wěn)定性。深化管道完整性管理，升級(jí)在役管道管理，強(qiáng)化管道巡護(hù)巡查，及時(shí)識(shí)別和評(píng)估管道高后果區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、第三方施工頻發(fā)區(qū)等面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)因素，加大對(duì)焊縫缺陷、占?jí)旱葍?nèi)外隱患治理力度，并采取檢測(cè)、檢驗(yàn)、維護(hù)、搶修、換管、改線(xiàn)等消減措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理、可控的范圍內(nèi)。

應(yīng)急管理的配套性、聯(lián)動(dòng)性。地方政府應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域內(nèi)的管道事故應(yīng)急預(yù)案，與管道企業(yè)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒赶嚆暯樱宦鋵?shí)區(qū)域應(yīng)急救援基地和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，聯(lián)合開(kāi)展應(yīng)急演練，提高應(yīng)急處置能力，完善事故調(diào)查和分析機(jī)制；管道企業(yè)與政府之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，應(yīng)兼顧反恐、防汛、地災(zāi)、消防、治安、環(huán)境污染、疫情防控等專(zhuān)項(xiàng)要求；在應(yīng)對(duì)衛(wèi)生疫情等突發(fā)性事件中，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)屬地政府防控要求，在確保能源供給的同時(shí)，做好巡查、搶險(xiǎn)、應(yīng)急處置等特殊人員的健康防護(hù)。

2.4 加快法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提。推進(jìn)管道安全保護(hù)法治化，應(yīng)當(dāng)加快法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，加快管道保護(hù)法立法修繕，將黨和國(guó)家有關(guān)管道安全保護(hù)的方針政策法治化，將地方政府和管道企業(yè)的成功實(shí)踐予以固化，將法律的原則性規(guī)定予以細(xì)化，補(bǔ)充必要的規(guī)則制度，重點(diǎn)完善立法宗旨，拓展法治范圍，建立責(zé)任清單，強(qiáng)化源頭治理，健全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和防責(zé)協(xié)同等法律機(jī)制，吸納先進(jìn)技術(shù)、管理入法，消除與其他法律之間的不協(xié)調(diào)；建議國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，相關(guān)部門(mén)制定實(shí)施細(xì)則，地方制定地方性法規(guī)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，將管道安全保護(hù)法治落到實(shí)處。為適應(yīng)國(guó)家管網(wǎng)公司成立后的新局面，建議開(kāi)展《石油天然氣管道法》立法研究，以促進(jìn)管道輸送業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 余超，田富俊，王曉云.總體國(guó)家安全觀下油氣管道風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及預(yù)警對(duì)策[J].福州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 2016(6)： 14-19.

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作者：姜長(zhǎng)壽，甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)。