邢海斌

山西省晉城市能源局

2022年，晉城市全年煤層氣產量預計達到51億立方米，煤層氣長輸管道、管道聯絡線（含以城市燃氣管道名義立項的大管徑高壓力煤層氣輸送管道）總長度近1000公里。近年來發生多起煤層氣管道泄漏、爆炸事故以及第三方施工挖斷管道等事故，暴露出管理體制機制存在的問題和漏洞，亟需加強頂層設計，進一步加強和完善煤層氣管道安全生產管理。

一是厘清管道安全管理與安全監管職責界面。根據《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》及相關文件，能源局作為油氣長輸管道的行業管理部門，負責油氣輸送管道建設和保護工作。同時，按照“三管三必須”原則，能源局作為油氣管道的行業管理部門，負責油氣管道的安全管理。一些部門由此認為能源局也是油氣輸送管道的安全監管部門。實際上能源局所承擔的管道保護和管道安全管理工作與管道安全監管工作相比，兩者還是有比較大的區別。例如2022年《國家能源局關于進一步做好油氣管道保護工作的意見》，將管道保護定義為：管道保護主要是通過設置一定的適宜保護距離，對保護距離范圍內的人為活動作出禁止或限制，以達到保護管道的目的。據此可以理解為能源管理部門作為管道保護主管部門，主要負責對管道占壓、第三方施工和相遇關系處理等外部安全隱患整治工作的指導、協調、監督和查處。而管道安全包括本質安全及公共安全，管道本質安全又分為管道本體安全及外圍安全，涉及多個領域、多個部門。能源管理部門作為行業管理部門，只是依法承擔其中一部分安全管理職能，并不能負責管道的全部安全管理。

《晉城市“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”實施細則》，將市能源局列為管道運輸業負有安全管理職責的部門，要求在履行行業管理職責的同時，相應履行行業安全生產管理職責，將安全生產工作作為本行業領域管理的重要內容，從行業規劃、產業政策、法規標準、行政許可等方面加強行業安全生產工作，防范安全事故發生。將市應急管理局列為負有安全監管職責的部門，要求依照有關法律法規規定，履行相關行業領域的安全監管職責，強化監管執法，依法查處違法違規行為。根據實施細則規定，市能源局是負有安全生產管理責任的行業管理部門，并履行《石油天然氣管道保護法》和《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》賦予的主管管道保護工作的職責，而不是負有安全監管職責的部門。根據《安全生產法》第七十條，負有安全生產監督管理職責的部門依法對存在重大事故隱患的生產經營單位作出停產停業、停止施工、停止使用相關設施或者設備的決定，能源局作為行業管理部門并無相關權力責令管道企業停產整頓，而此前曾出現過能源局被要求責令管道企業停產整頓的情況。

《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》將管道安全監管納入危險化學品監管范疇，由應急管理部門負責進行安全綜合監管。按照《特種設備安全法》規定，由質量監督部門（現為市場監督部門）負責對管道企業的管道生產和檢驗檢測進行監督管理。由于缺少壓力管道的檢驗檢測設備及技術人員，一般由企業委托第三方進行檢測，相關部門只是檢查企業是否按照標準規范進行了檢測，對檢測質量是否合格無從判斷。在晉城市安全生產三大戰役行動中，市能源局聘請專業公司對某管道全面檢查，發現存在管道錯邊、外防腐、焊縫質量等明顯缺陷，而此前的多次安全檢查均沒有發現。

二是消除煤層氣管道保護工作的真空地帶。煤層氣管道包括煤層氣田內部的采氣管線、集輸管線，從集氣站到長輸管線的聯絡線以及長輸管線。近年來多次發生因為第三方施工挖斷采氣管線、集氣管線的情況。根據山西省應急管理廳、山西省地方煤礦安全監督管理局《關于做好煤層氣抽采企業一級加壓站以里安全監管工作的通知》，各市、縣應急管理局（地方煤礦安全監督管理局）按照屬地監管、分級負責的原則，負責本行政區域內依法取得采礦許可證的煤層氣抽采企業一級加壓站以里（含一級加壓站）的安全監管工作。因此煤層氣田內部的集氣管線、采氣管線由應急局負責安全管理和監管。《國家能源局關于進一步做好油氣管道保護工作的意見》明確油氣管道保護范圍為：輸送商品油氣介質的長輸管道首站（含）至末站（含）之間的管道主體及附屬設施，即油氣長輸管道。長輸管道站場與城鎮燃氣門站（油氣田商品原油庫、煉廠成品油庫等）未毗鄰建設而形成的連接管道，原則上依據長輸管道規范設計建設的，納入長輸管道范疇。而集氣站至首站的管道聯絡線不屬于油氣管道保護范圍。

晉城市煤層氣產業經過多年的發展，已經建設了較長距離的從一級加壓站（集氣站）到油氣長輸管線的煤層氣管道聯絡線，大部分聯絡線按照長輸管道的設計標準進行建設。由于長輸管道需要按照程序由相關部門進行核準，為了減少程序，大部分煤層氣管道聯絡線都按照集氣管線立項建設。由于上述原因，造成煤層氣管道聯絡線缺少相關部門進行安全監管，存在管理真空。

三是加強和改進煤層氣管道安全監管工作。煤層氣管道是管道保護法規范的對象，能源部門作為行業主管部門和主管管道保護工作的部門，責無旁貸要抓好管道安全管理和管道保護工作。針對煤層氣管道安全監管存在的問題和不足，提出以下建議。

（1）制定煤層氣輸送管道安全監管管理辦法。從晉城市煤層氣管道建設和安全生產的實際出發，制定煤層氣輸送管道安全監管管理辦法，明確相關部門安全管理和安全監管的職責，解決管理界面職責不清的問題，切實加強煤層氣管道安全管理。

（2）明確煤層氣管道保護范圍。將煤層氣長輸管道及附屬設施、管道聯絡線、煤層氣集氣管線、煤層氣采氣管線統一納入管道保護范圍，由能源主管部門負責。以城市燃氣名義立項但按照長輸管道建設的煤層氣輸送管道，建議由住房和城鄉建設局加強管道保護工作，保障管道運行安全。

（3）建議油氣輸送管道安全管理、安全監管由同一個部門負責，國家在修訂管道保護法時也應充分考慮安全監管界面的問題，將管道保護與管道安全監管統籌考慮。

作者簡介：邢海斌，山西省晉城市能源局黨組書記、局長。聯系方式：0356-2061888，sea767266@126.com。